英国殖民地公职机构的统一

内容提要：本文主要考察1930年英国沃伦·费希尔委员会报告中关于成立统一的殖民地公职机构的内容，并简要地阐述费希尔报告产生的背景与建立统一的殖民地公职机构计划的实施情况。关于费希尔报告和英国殖民地公职机构的统一，学术界有所论及，但未见专著或专文考察。费希尔报告介绍了英国殖民地公职机构的状况，分析了实现统一的困难和好处，建议成立单一的殖民地公职机构。30年代、40年代是英国殖民地公职机构统一方案付诸实施的时期。费希尔报告的出台和实现殖民地公职机构的统一可以说是英国面对国际共产主义运动高潮，面对方兴未艾的民族解放运动，面对自身国力相对衰落和经济困难，采取的加强经略帝国的重要举措。殖民地公职机构的统一在英国殖民地公职机构发展历程中，占有十分重要的地位。

本文旨在考察1930年英国沃伦·费希尔委员会报告中关于成立统一的殖民地公职机构的内容，并简要地阐述费希尔报告产生的背景与建立统一的殖民地公职机构计划的实施情况。英国的殖民地分为各种类型，有白人移民殖民地、被征服的领地、保护国、委任统治地等，分别由英国不同的政府部门主管。例如，印度由印度部主管，埃及、苏丹等则由外交部主管。1925年自治领部成立后，英国的白人自治领转由该部主管，而众多的殖民地则由英国殖民部主管。殖民地公职机构（Colonial Services）[①]是英国进行统治殖民的工具，由英国殖民部主管，负责管理英国的“殖民帝国”。这里的“殖民帝国”（British Colonial Empire或Colonial Empire）与“大英帝国”或“英帝国”（British Empire）含义是不一样的。“英帝国”指整个帝国，而“殖民帝国”这个时候则是指由殖民部主管的殖民地，不包括白人自治领（加拿大、澳大利亚、新西兰、南非等）、印度、埃及、苏丹等领地。[②]英国统治印度建立了“印度文职机构”，统治苏丹建立了“苏丹政治机构”。

关于英国殖民地公职机构，特别是单个殖民地的公职机构，国外学者有一些研究。对1930年费希尔报告及英国殖民地公职机构的统一情况，有的著作如英国学者安东尼·柯克-格林的《为君主供职：皇家殖民地公职机构与海外文职机构史1837-1997》已有所论及，但未见专著或专文考察。国内学术界尚无学术著述讨论费希尔报告及英国殖民地公职机构统一问题。英国殖民地公职机构是英国统治殖民地的工具，而费希尔报告在其发展演变过程中占有十分重要的地位，曾被视为“殖民地公职机构的大宪章”。[③]

在英国各殖民地，总督是最高统治者，也是该殖民地公职机构中级别最高者。虽然殖民地的公职机构从属于英国殖民部，由殖民大臣主管，但长期以来并未形成统一的殖民地公职机构，各殖民地之间的公职人员招聘方式不一致，工资待遇、供职条件等也有差别。除总督等顶级公职人员外，其他公职人员很少在殖民地之间流动。

早在19世纪末年，英国殖民大臣约瑟夫·张伯伦[④]就考虑过建立统一的殖民地公职机构的问题，但实际上并没有什么进展。1927年5月召开的首届殖民部会议把这个问题提到了议事日程。大会讨论了一份关于一战后殖民地公职人员招聘问题的备忘录。备忘录揭示，一战结束后英国政府在满足殖民地对公职人员的需求上面临着很大困难，一年的需求量与战前相比约增长了60%；同时，也需要更高的衡量人员素质的标准，并且需要加强培训。因此，必须采取特殊步骤促进公职人员的招聘工作，并最充分地利用现有人材。备忘录还指出，某些科技部门缺乏具有必要个人素质和教育水平的人选，现有的培训课程也不能充分适应殖民地的需要。大会还讨论了各殖民地的公职机构之间存在的人员交换与调任问题，并指出在目前缺乏统一的殖民地公职机构的情况下，公职人员特别是科技人员在调任上很不方便，许多情况下几乎没有晋升高级职位的可能。为了解决这些问题，大会建议在殖民帝国内成立各种统一的技术性公职机构。[⑤]

殖民大臣埃默里[⑥]在大会开幕词中指出，殖民帝国内部缺乏“结构上或行政上的统一”，严格地说根本没有殖民地公职机构。“我在这个办公室与36个不同的政府打交道，每个政府与其他政府都是完全分开的，在行政上、财政上、立法上都是独立的。每个政府不管是管理两千万人和像中欧一样大的地域还是管理两万人和几个零散的岛屿，都有自己的行政机构、医务机构、农业机构、公共工程部门及其他技术机构，并有各自不同的工资级别和养老金制度。”“整个体系错综复杂，缺乏结构基础上的协调，我相信不会被我们海峡对岸更讲究逻辑的邻国容忍片刻。”[⑦]

1929年4月，埃默里任命了一个委员会，主席是沃伦·费希尔爵士（Sir Warren Fisher），负责调查殖民部和殖民地公职机构任命制度中存在的问题。费希尔为英国财政部常任长官，英国文职机构的首脑，曾被视为20世纪白厅官员中最具影响力的人物之一。[⑧]1930年4月，该委员会提交了一份报告，全名为《关于殖民部和殖民地公职机构任命制度的委员会报告》，[⑨]一般称《沃伦·费希尔委员会报告》，在本文中则简称为“费希尔报告”。报告分四大部分，第一部分关于殖民地的公职机构，介绍了“殖民帝国”的情况，考察殖民地的公职机构的任命机制、任期与供职条件。第二部分主要考察殖民部本身的任命机制和殖民部与殖民地的行政机构的关系。第三部分是关于殖民地的公职机构的统一，这是本文考察的重点。第四部分则为整个报告提出的各种建议的概要。

费希尔报告第三部分又分成三个小的部分：现状、统一的困难和统一的好处。关于现状，报告开宗明义地指出，在考察过程中，几乎每一阶段都碰到各殖民地公职机构之间缺乏一致性的问题，不同行政单位之间的供职条件和工资系统缺乏适当的联系。这一看法与1927年殖民大臣埃默里在殖民部会议上的观点是一致的。总的情况是，在英国殖民部的管理下，过去各殖民地成立有自己单独的公职机构，并规定本领地公职人员的供职条件。有的地区成立了跨殖民地的地区性专业公职机构。[⑩]

这一部分还简明地考察了自1899年英国殖民大臣约瑟夫·张伯伦考虑成立一个总的殖民地公职机构后，各种成立统一性公职机构的建议和尝试。报告指出，一战后科学技术机构的快速发展引起了人们对专业人员招聘工作紧迫性和困难的重视，一系列关于单个机构的委员会都提出要求更加合理地组织殖民地的公职机构。根据1920年一个委员会的报告，英属东非各领地医务机构进行了合并；1921年，西印度医务会议决定支持英属西印度各领地医务机构的统一；1928年，殖民地农业机构委员会建议成立统一的殖民地农业机构；1929年，殖民地兽医机构委员会也建议成立统一的机构。

关于建立统一的殖民地公职机构的困难，报告指出，专家们越来越认识到目前各殖民地单独的体制已经不能适应时代的需要，人员的专业化和对专家顾问的需求逐渐暴露出旧体制的局限性。但是，目前存在着诸多阻碍成立统一的殖民地公职机构的困难。这些困难主要表现在五个方面：第一，各殖民地的气候条件和其他生活条件不同；第二，各殖民地行政机构中类似分支机构的人员在工资级别和其他供职条件方面存在差异；第三，许多公职人员偏爱在某个特定的领地供职；第四，在殖民地的许多公职部门特别是行政部门供职，公职人员需要熟悉当地的语言和风俗习惯，以便保证工作效率；第五，许多殖民地政府不愿意支持对现有的公职机构制度做出大的改变，并反对限制它们在某种情况下拒绝财政或其他建议的权力，而这样的建议又是在公职机构走向统一进程中所必需的。

关于殖民地公职机构统一的好处，报告指出，“我们希望无保留地声明仅仅名义上统一的殖民地公职机构也是具有真正价值的”。在印度，尽管公职人员在省与省、省与中央之间的流动并不多，但与殖民地公职人员不同，印度文职人员享有作为一个统一的公职机构的好处与声誉。报告认为统一的公职机构的好处主要有三点：第一，更广泛地承认了跨殖民地流动的原则，特别是专业和技术部门人员流动的原则；第二，将改善殖民地公职人员的职业前景，使其不局限于某一特定的殖民地或地区，并将增加按能力晋升到最高级别的可能性；第三，将极大地提高殖民地公职机构的声誉，这对招聘工作和在职人员均会产生积极作用。报告称这些好处将提高殖民地公职人员的工作热情和工作效率，而不仅仅有利于招聘工作。

报告接着分析了上述提到的几种困难，认为它们是可以克服的。在气候方面，欧洲人对热带地区的适应能力已得到很大提高。至于不同殖民地供职条件上的差异，报告认为实际上可以排除许多“无意义的差异”。例如，西非、东非的殖民地在推进供职条件一体化方面已经取得成效。谈到个人对某一特定领地的偏爱时，报告认为如果统一的公职机构建成，这种偏爱反而会减弱。至于语言方面的问题，对高级公职人员来说，并不是关键因素，重要的是他们的素质；低级公职人员在供职初年往往不需要调任到其他殖民地。报告还指出来自某些殖民地政府的担忧所构成的困难是最值得注意的，这涉及到各殖民地所获得的自治程度，但报告对此语焉不详。这个问题主要关系到特定殖民地的民族主义者在殖民地政府中的影响力；殖民地自治程度越高，就意味着殖民地民族独立运动的力量越大，对宗主国就会产生更大的离心力，英国对该殖民地的公职机构的控制力就会相应削弱。

为了增强对殖民地政府的说服力，报告强调：“我们惟一的目的是保证维持和提高海外公职机构所要求的人员的数量和质量，以及在职人员的工作效率和任职前景。我们相信我们建议的目的是提高公职机构的声誉，并保证尽可能地让最好的官员获得机会晋升到最高级别。”[11]

报告最后建议，应该建立单一的殖民地公职机构，并在这个更大的整体中实现各殖民地专业机构如农业、医务、教育等机构的统一，使各殖民地供职条件达到必要的一致。报告要求将这一建议提交即将召开的殖民部会议，供殖民地总督和其他代表讨论。[12]

1930年6月至7月间，英国召开了第二届殖民部会议，会议讨论了费希尔报告。殖民大臣帕斯菲尔德勋爵在开幕词中提请大会考虑费希尔报告中关于建立统一的殖民地公职机构的“非常重要的建议”。[13]会议重点讨论了殖民地公职机构的统一问题，并成立了两个委员会来专门研究费希尔报告。一个称作Y委员会，主席是威廉·高尔斯，一个称为Z委员会，主席是威廉·罗伯逊；前者考虑殖民地公职机构的统一问题，后者考虑费希尔报告的其他建议。Y委员会向大会提交的研究报告，就殖民地的公职机构统一问题作了进一步说明。报告认为殖民地的公职机构实际上已经在很大程度上是一个单位，承认统一的殖民地公职机构这一原则不会在多大程序上偏离现状。报告将公职机构真正的一体化实践面临的障碍概括为三点：第一，工资、供职条件、气候及其他条件的多样性；第二，不同殖民地相同级别的公职人员任命的入选方法不同；第三，缺乏由殖民大臣进行义务性调任的权力。报告重点分析了这三个方面的困难，认为它们是可以克服的。[14]

Y报告认为，如果不立即采取统一殖民地公职机构的具体行动，就有可能从此不可逆转地失去这一历史机遇。报告指出，殖民地绝大多数公职人员是在由殖民大臣制定的相同的一般规则下供职的；他们的任命、薪水、退休金、管理规章和供职条件，虽然由各殖民地政府直接颁布，但总的来讲是受殖民大臣掌控的；他们有权力向殖民大臣上诉，以反对殖民地政府的决定；他们的晋升机会并非局限于自己所在的殖民地，而是在整个帝国范围内。报告称，实际上可以说已经具备了承认单一殖民地公职机构的条件；与客观实际不符的不是各殖民地分散的公职机构的联合，而是它们之间名义上的孤立。但报告也指出，他们考虑的公职机构统一方案只是涉及到在“这个国家（指英国）正式招聘的人员”，并主要涉及到公职机构中“被委任的公职人员”。普通的在本地招聘的公职人员仍将是本地公职机构的成员，也不必到其他殖民地供职。报告最后指出，费希尔报告提出的原则应该接受，殖民大臣应立即宣布今后殖民地公职机构将成为单一的机构。[15]

1930年的殖民部会议对Y委员会的报告进行了讨论，尽管存在着不同看法，但总体上认为建立统一的公职机构具有重大好处。会议通过了如下决议：“这次会议认为如果能够设计出总体上可以接受的方案，殖民地的公职机构的统一是可取的，并要求殖民大臣任命一个委员会来准备详细方案，提交给各殖民地政府。”[16]这次会议做出了支持殖民地公职机构统一的决定。

30年代、40年代是英国殖民地公职机构统一方案付诸实施的时期。安东尼·柯克-格林指出，1930年因为发表了费希尔报告和殖民地会议报告，并“因为公职机构的统一和其任命制度的改革，可以真正地说是现代殖民地公职机构发展史上的一个转折点。”[17] 除殖民地审计机构早在1910年就实现统一外，1930年英国召开第二届殖民部会议后，最早实现统一的是殖民地行政机构（1932年）。其他大多数分支机构在30年代实现了统一。下面是英国殖民地公职机构各分支机构实现统一的时间表。

资料来源：安东尼·柯克-格林：《为君主供职：皇家殖民地公职机构与海外文职机构史1837-1997》，第35页。

从上表可以看出，殖民地公职机构的大多数分支机构于二战之前实现了统一。战后一个重要的发展是，组成了统一的殖民地工程机构。同时，招聘工程师的任务也从皇家殖民地代理机构转交给了殖民部。从1930年起，殖民地公职机构的组织就基于“统一”的原则，这样每个殖民地有各自的公职机构，但同时其公职人员也被视为英国殖民地公职机构各分支机构的成员。[18]殖民地公职机构实现统一后，新的公职人员能更多地从一个殖民地调任到另一个殖民地；同时他们也更多地获得了在帝国范围内升迁的机会；作为供职的条件，他们也有义务接受调任。这些新的变化给殖民地公职人员带来了一定的好处，增强了在殖民地担任公职的吸引力。[19]为了促进殖民地公职机构队伍建设，二战后英国政府采取了一系列举措，加强公职人员的招聘工作和培训工作，并改善殖民地公职人员的待遇。[20]

英国殖民地公职机构的统一是英国加强殖民统治的需要，也是其殖民统治体系不断发展的结果。殖民地公职机构的统一在英国殖民地公职机构发展历程中，占有十分重要的地位。安东尼·柯克-格林认为，1930年费希尔报告的出台以及所提出的殖民地公职机构统一计划的采纳是英国殖民地公职机构发展演变过程中的两大里程碑。[21]

促进殖民地公职机构的统一和发展可以说是英国在特定历史背景下经略帝国的一项重要举措。第一次世界大战后，国际形势发生了重大变化。随着十月革命的胜利，人类历史上诞生了第一个社会主义国家苏联，国际共产主义运动蓬勃发展，民族解放运动掀起了新的高潮，世界殖民统治秩序面临着巨大冲击。同时，英国经历第一次世界大战后，虽然帝国版图有新的扩展，新增了多块委任统治地，但英国的国力却相对下降，经济困难重重，阶级矛盾加剧；在资本主义世界，美国的地位进一步上升。

英帝国也在发生着重大变化。白人自治领的离心力不断上升，要求减少和摆脱宗主国的控制。1925年，英国成立了自治领部，专门负责处理与白人自治领的关系。1926年，帝国会议形成了界定英国与各自治领关系的贝尔福定义（Balfour Definition），理论上承认了在英帝国内自治领与英国享有平等的地位。这一理论体现在1931年英国议会通过的《威斯敏斯特法》之中。同时，广大殖民地半殖民地掀起了反抗英国殖民扩张和殖民统治的斗争高潮。例如，1919年，阿富汗要求完全独立，英国调动军队镇压，阿富汗人民进行了英勇顽强的抵抗，英国被迫承认阿富汗独立；埃及爆发了反对英国占领的武装斗争，英国于1922年被迫宣布承认埃及独立，放弃对埃及的“保护”；印度掀起了声势浩大的反对英国殖民统治的非暴力不合作运动。为了维护殖民统治利益，维护世界霸权地位，英国加强了对帝国的经略。

费希尔报告和殖民地公职机构的统一不是孤立的行动，而是英国在20世纪20年代30年代采取的加强殖民统治和殖民地开发利用的一系列举措中的重要环节。例如，1919-1920年间，三个分别讨论关于医务、农业、兽医机构问题的委员会就把殖民地作为一个整体来考虑。1922年，一个医务咨询委员会的活动范围也从英属热带非洲扩展到所有的依附领地。为加强殖民地公职队伍的力量，1923年开始实施自治领选人方案。在1926年，成立了帝国经销理事会，以促进帝国内部的产品销售。1927年和1930年先后召开了两届殖民部会议，以加强殖民部与殖民地政府之间的关系。1929年教育咨询委员会的活动范围也从热带非常扩大到整个殖民帝国。1929年，英国通过了第一个《殖民地发展法》；1940年，英国政府又通过了《殖民地发展和福利法》。1932年，英国召开了渥太华帝国经济会议，签订了渥太华协定，建立起帝国特惠制度。从1938年起，英国殖民大臣向议会提交的年度报告以英国政府敕颁文件的形式印行，标题为《殖民帝国》。

与此同时，英国殖民部的内部结构也在不断发展和完善。例如，1927年给殖民大臣配备了经济与财政顾问。1930年在殖民部成立了人事分部，负责殖民地公职人员的招聘、培训、任命、晋升、调任等任务，并确定供职条件。[22]殖民部内部还成立了一些新的专业部门，如1939年成立的社会机构局。[23]

费希尔报告的出台和殖民地的公职机构统一原则的采纳是特定历史条件下的产物，可以说是英国面对国际共产主义运动高潮，面对方兴未艾的民族解放运动，面对自身国力相对衰落和一战后的经济困难，采取的加强经略帝国的重要举措。

1930年后，英国殖民地公职机构逐渐走向统一，但实际上在多大程度实现了统一是难以准确估计的。1938年，英国学者拉斯基在考察殖民地公职机构时写道：“尽管自1930年费希尔报告以来，它在某种意义上是一个真正的整体，但它仍然在很大程度上是不同单元的聚合，功能性与地区性的现状阻碍着给这个聚合体强加一个统一的目标”。[24]罗伯特·休斯勒尔在1963年写道：建立一个法国意义上的真正统一的机构的建议经常提出来，并力争实现，但“它从来没有变成现实”。[25]的确，历史发展的步伐没有让英国殖民地公职机构演变成一个“真正意义上的统一机构”。1930年这一计划被采纳时，世界正经历着经济危机，不久第二次世界大战爆发。二战结束后初期，尽管殖民地公职机构的人员在一个时期内有很大的增加，但从总的历史发展趋势看，战后是民族解放运动取得巨大胜利的时期，是世界各殖民帝国纷纷解体的时期，英国企图长期维护殖民帝国的愿望无法实现，其殖民地公职机构也渐成明日黄花。

[①] 这里英文Services 一词是复数，指未统一前的公职机构，而Service(单数)则一般指统一后的殖民地公职机构。

[②] 例如，根据安德鲁·索普的《两次世界大战年代的英国1914-1945：朗曼指南》（Andrew Thorpe， The Longman Companion to Britain in the Era of the Two World Wars 1914-1945, Longman, 1994），1938年时的“英帝国”包括英国、爱尔兰、加拿大、澳大利亚、南非、新西兰、纽芬兰、印度等及“殖民帝国”；而“殖民帝国”则包括英属西印度、英属西非、英属东非、东方殖民地、地中海殖民地及其他殖民地共40多块领地（第139、147页）。

[③] 安东尼·柯克-格林：《为君主供职：皇家殖民地公职机构与海外文职机构史1837-1997》（Anthony Kirk-Greene，On Crown Service: A History of HM Colonial and Overseas Civil Service, 1837-1997），T. B. 陶里斯出版公司1999年版，第30页。

[④] 约瑟夫·张伯伦（Joseph Chamberlain）， 1895年6月至1903年9月任英国殖民大臣，自由党统一派（Liberal Unionist）成员。

[⑤] 英国政府敕颁文件：《1927年殖民部会议：会议录概要》（Cmd. 2883: Colonial Office Conference, 1927: Summary of Proceedings），英国皇家文书局1927年6月，第12-20页。

[⑥] 埃默里（Leopold C. M. S. Amery），1924年11月至1929年6月任英国殖民大臣，1925自治领部成立后兼任自治领大臣（1925-1929），1940年至1945年任印度和缅甸事务大臣，保守党成员。

[⑦] 英国政府敕颁文件：《1927年殖民部会议：会议录概要的附录》（Cmd. 2884: Colonial Office Conference, 1927: Appendices to the Summary of Proceedings），英国皇家文书局1927年6月，第5页。

[⑧] 安东尼·柯克-格林：《为君主供职：皇家殖民地公职机构与海外文职机构史1837-1997》，第30页。

[⑨] 该报告作为英国政府敕颁文件《关于殖民部和殖民地公职机构任命制度的委员会报告》（Cmd. 3554: Report of a Committee on the System of Appointment in the Colonial Office & the Colonial Services）发表，英国皇家文书局1930年4月。

[⑩] 报告第三部分《殖民地的公职机构的统一》（“Unification of the Colonial Services”），见《关于殖民部和殖民地公职机构任命制度的委员会报告》，第45-54页。

[11] 英国政府敕颁文件Cmd. 3554：《关于殖民部和殖民地公职机构任命制度的委员会报告》，第53页。

[12] 英国政府敕颁文件Cmd. 3554：《关于殖民部和殖民地公职机构任命制度的委员会报告》，第53、56页。

[13] 英国政府敕颁文件：《1930年殖民部会议：会议录概要》（Cmd. 3628: Colonial Office Conference, 1930: Summary of Proceedings），英国皇家文书局1930年7月，第10页；帕斯菲尔德勋爵（Sydney James Webb, Lord Passfied），1929年6月至1931年8月任英国殖民大臣，工党成员。

[14] 英国政府敕颁文件Cmd. 3628：《1930年殖民部会议：会议录概要》，第86-88页。

[15] 英国政府敕颁文件Cmd. 3628：《1930年殖民部会议：会议录概要》，第86-89页。

[16] 英国政府敕颁文件Cmd. 3628：《1930年殖民部会议：会议录概要》，第90页。

[17] 安东尼·柯克-格林：《为君主供职：皇家殖民地公职机构与海外文职机构史1837-1997》，第33页。

[18] 英国政府敕颁文件：《殖民帝国1939-1947》（Cmd. 7167：The Colonial Empire 1939-1947)，英国皇家文书局1947年7月，第26-27页。

[19] 参阅安东尼·柯克-格林：《为君主供职：皇家殖民地公职机构与海外文职机构史1837-1997》，第33-34页；安东尼·柯克-格林：《英国的帝国行政官员1858-1966》（Britain’s Imperial Administrators, 1858-1966 ），麦克米伦出版公司2000年版，第148-149页。

[20] 关于二战后英国对殖民地公职人员的政策，参阅拙文《战后英国关于殖民地公职人员的政策（1945-1965）》，《历史研究》2003年第6期。

[21] 安东尼·柯克-格林认为还有四个“里程碑”，即1923年的自治领选人方案、1954年英国殖民地公职机构易名为“女王陛下海外文职机构”、成立海外公职机构的构想、殖民地公职机构与殖民部合并的构想。见安东尼·柯克-格林：《英国的帝国行政官员1858-1966》，第147-151页。

[22] 参阅查尔斯·杰弗里斯：《殖民部》 (Charles Jeffries，The Colonial Office)，乔治·艾伦出版公司1956年版，第138-140页。

[23] 英国殖民部档案CO 970/16， C. J. 杰弗里斯的备忘录“殖民部计划”，见《英国关于帝国终结的文献》（British Documents on the End of Empire）（总编辑是S. R. 阿什顿）第1辑第1卷《帝国政策与殖民地实践1925-1945》 (Imperial Policy and Colonial Practice 1925-1945)，英国皇家文书局1996年版，第1部分，第4号文件，第14-26页。

[24] 哈罗德 J. 拉斯基：《殖民地文职机构》，（Harold J. Laski，‘The Colonial Civil Service’），《政治季刊》（The Political Quarterly）第9卷第4期（1938），第543页。

[25] 罗伯特·休斯勒尔：《昨天的统治者：英国殖民地公职机构的构建》（Robert Heussler, Yesterday’s Rulers: The Making of the British Colonial Service），牛津大学出版社1963年版，第5页。