战后英国关于殖民地公职人员的政策

（1945-1965）

本文发表于《历史研究》2003年第6期

 

殖民地公职人员是英国殖民统治的工具，可以说没有他们英国的殖民统治就无法进行下去。英国广义上的殖民地分成几类，由英国不同的部门主管。印度是英国在亚非地区的最大殖民地，但印度并不由英国殖民部主管，而属印度部。英国在印度的公职人员属于“印度文职机构”（the Indian Civil Service, 1858-1947），与英国“殖民地公职机构”(the Colonial Service) 是分开的。英国在非洲的殖民地苏丹形式上讲是英埃共管地，由英国外交部主管，也不属于殖民部；英国成立了“苏丹政务机构”来统治苏丹。1925年，加拿大、澳大利亚、新西兰等已获得自治的以白人移民为主体的殖民地从殖民部分出，由新成立的自治领部管理。

殖民地公职机构隶属于英国殖民部，对英国广大的殖民地（印度、苏丹等除外）进行统治。尽管各殖民地的公职机构都隶属于殖民部，但长期以来并没有一个统一体，1930年英国才决定成立统一的殖民地公职机构。20世纪30年代和40年代初，英国殖民地原有单一的公职机构相继实现统一，如殖民地行政机构1932年统一，殖民地农业机构1935年统一，共同构成统一的“殖民地公职机构”。第二次世界大战期间，殖民地公职机构受到冲击，人员经受了一定的伤亡，招聘的人员也减少了，一些本可到殖民地供职的人却参加了军队。二战一结束，英国就颁布了关于殖民地公职人员的新政策，以加强殖民地公职队伍。而稍后随着民族解放运动的发展，英国又不得不进行相应的政策调整。

关于二战后英国对殖民地公职人员的政策，国内史学界一直没有什么研究。英国学者对此问题有一定的考察。牛津大学安东尼·柯克-格林是研究殖民地公职机构史的权威专家，出版了多部著作。 [1] 1999年约翰·史密斯主编了论文集《管理帝国：回顾英国殖民地公职机构》，亦对此问题有所论及。 [2] 但他们站在英国的立场上，对英国的殖民政策多有赞赏，柯克·格林本人就曾是殖民地官员，他的著作难免流露出对殖民统治的怀念。本文利用大量第一手材料，考察从二战结束到60年代上半期英国政府对殖民地公职人员的政策，揭示其演变过程，分析其与英国殖民撤退战略的关系。

  一

  二战一结束，英国为了适应战后发展需要，扩大殖民地公职队伍，加强对殖民地的管理和开发，公布了有关殖民地公职人员的新政策。这一政策体现在1946年发表的白皮书《殖民地公职机构的组织》之中。 [3] 该文件分七部分：1、背景；2、行动计划；3、招聘与培训；4、殖民地公职机构的结构；5、中央与区域公职机构；6、退休与养老金；7、财政规定。

人员的招收与培训问题是这份文件的重点。英国政府计划从英国和各自治领招聘人员到殖民地供职。文件还宣称要“充分利用”殖民地的潜力。一项实际措施就是拨款，对殖民地候选人员进行培训，使其能胜任较高级别的职务。除了按通常办法招聘长期人员外，还根据合同招聘短期公职人员。

殖民地公职人员并不由公开的竞争性考试产生，而是由殖民部官员挑选。入选的人员需先参加培训，然后再承担具体职务。培训由牛津大学、剑桥大学和伦敦大学负责，政府拨款资助。入选者应先参加培训，除了这种初期培训外，公职人员任职期间也有机会离职，学习专门知识。

殖民地公职人员的工资将取决于其工作的性质和相应的责任，而不考虑其种族和住所因素。在确定基本工资时，将考虑本地情况和本地区相关阶层占主导地位的工资水平。当由这种方式确定的工资不足以吸引和留住“外籍人员”时，就应该给他们发放“外籍薪金”。 [4] 较穷的殖民地有困难获得合格的公职人员时，可获得资助。英国殖民大臣仍将控制殖民地公职机构中高级职位的任命。

英国政府将从殖民地发展和福利法规定的资金中拨出款项来实施以上方案。一是提供100万英镑，用作10年内培训入选前的殖民地候选人员；二是提供150万镑，供10年内培训入选后的欧洲和殖民地人员。此外，还可能有一些特别补助金培训公职人员或用作工资等。

在颁布这份文件的同时，英国殖民部也公布了另一份文件：《战后殖民地公职人员的培训：殖民大臣任命的委员会的报告》。 [5] 这份报告的形成是基于此前由殖民地主管招聘的官员拉尔夫·费斯爵士1943年准备的一份关于战后殖民地公职人员培训问题的备忘录。 [6]

该报告详细讨论了培训公职人员的两大类课程的设计和安排。第一类课程只为行政人员开设，时间是15个月。这一课程分两部分，即普通课和语言与区域课。普通课在牛津或剑桥，从10月到次年5月，共256个学时。课程内容相当广泛，包括农学、法学、人类学、英帝国史等。牛津、剑桥的课程内容设置有所不同。语言与区域课在伦敦大学，从6月到12月。参加学习的成员将根据殖民部的指示学习不同的语言，同时上一门区域社会研究课，主要内容是地理学、社会学和殖民地行政。

第二类课程为所有人员开设，包括行政人员和专业人员，时间是7个月。这一课程分两部分：先于9月份在牛津或剑桥参加暑期学校的培训，时间二至三周；然后上两个学期的课，从10月到次年3月，在牛津、剑桥和伦敦三所大学中的一所。课程的主要内容是英国殖民的目的、殖民地行政比较、社会管理、经济与统计。还设有若干选修课，如人类学、法律、殖民地史、殖民地经济学、殖民地教育、农业与农村经济、语言。从教学内容可以看出，这两大类课程的主要目的是提高英国殖民地公职人员维持殖民统治和加强殖民地开发的能力。这一点也说明此时英国政府考虑的不是从殖民地撤退，而是如何维持统治。

的确，二战结束时，英国政府考虑的是如何长期占有殖民地，因而注重扩大殖民地公职人员的队伍和提高公职人员的素质，加强对殖民地的管理和开发。战后初年，英国面临着治理战争创伤、恢复国民经济的艰巨任务，开发殖民地是解决英国经济困难的一大途径。由于要大力开发殖民地，因而需要大量增加殖民地公职人员。

二

  但是，二战一结束，随之而来的是蓬勃高涨的民族解放运动。殖民地人民展开了各种形式的反抗斗争。一些殖民地在二战结束不久就取得了独立。例如，1947年印度独立，分为印度和巴基斯坦；1948年缅甸和锡兰（斯里兰卡）独立；同年英国也被迫撤离巴勒斯坦。战后初年国际共产主义运动也得到蓬勃发展，出现了一系列新的社会主义国家，特别是新中国的诞生，促进了世界民族解放运动的发展。面对新的形势，英国在被迫撤出一些殖民地的同时，不得不在余下的殖民地不断进行宪制改革，殖民地的独立趋势日益加强。这场民族解放运动是世界性的，西方其他宗主国也面临着同样的冲击。到50年代初，面对这一历史潮流，英国殖民地公职队伍人心不稳，担忧职业前途，有的人甚至放弃了在殖民地的职务而选择其他职业。殖民部官员杰弗里斯指出，“无疑目前许多行政公职人员严重缺乏士气”，其根本原因是他们感到“殖民地公职机构正在被‘出卖’给本地政治家”。杰弗里斯还指出，殖民大臣要求填补的空缺很多，但却招聘不到合适人选。为了避免整个公职机构卷铺盖回家，必须采取某种“积极行动”，必须花费一定的资金。 [7]

同时，广大殖民地长期以来贫穷落后，教育水平不高，十分缺乏本地公职人员合适人选。这样，许多殖民地在独立前夕和独立后一个阶段，仍然需要一定量的外籍公务人员。为了尽量延长殖民统治和在殖民撤退时尽可能地掌握主动权，并在殖民地独立后尽可能维持旧有关系，保持英国的影响，英国政府也需要稳定英国在殖民地的公职队伍，并使公职人员在殖民地独立后继续在新生国家供职。在这种形势下，1954年英国殖民部颁布了新文件《殖民地公职机构的改组》。 [8] 该文件的颁布标志着战后英国关于殖民地公职人员的政策进入了第二阶段。 [9] 这个阶段政策的特点是致力稳定殖民地公职队伍。

    这份文件宣布，英国政府承认对那些由殖民大臣挑选的担任现职的殖民地公职人员有特别义务。只要英国政府仍负责管理他们所供职的领地，殖民地规章或宪法文件将会给他们提供必要的保障。如果该领地获得自治，这些公职人员有权利要求满足如下条件。

    第一，只要他们仍然担任职务，相关领地的政府将不降低他们供职的条件。第二，他们或其家属根据现有法律和规章有资格领取的退休金和其他抚恤金将得到保障。第三，他们将继续被英国政府视为女王陛下的公职人员，并且以此身份有资格被殖民大臣考虑调任或晋升到其他领地。第四，殖民地政府不能无理拒绝这样的调任或晋升，且应在调任时保留他们领取退休金的权利。第五，因宪制改革需要终止聘用他们时，应提前通知，而且英国政府将努力帮助他们寻找新工作。第六，如果由于宪制改革的原因提前退休，他们将从有关领地的政府获得补偿。

该文件还宣布，当一个领地获得自治时，英国政府将通过与该领地政府签订正式协定的办法来满足以上条件，并保证继续支付公职人员及其家属的退休金。 [10]

《殖民地公职机构的改组》有一个附件：《女王陛下的海外文职机构：殖民大臣的特别规章》。这份附件指明，从1954年10月1日起正式成立“女王陛下的海外文职机构” （Her Majesty’s Oversea Civil Service），取代原来的殖民地公职机构（Colonial Service）。但在一般场合，仍可使用“殖民地公职机构”。在正式名称中去掉“殖民地”一词，是考虑到许多殖民地正在走向独立，在殖民地任职的公职人员可能在该殖民地独立后留任。

    新的海外公职人员仍由殖民大臣任命。他们将按照其所供职的领地的法律或政府规章领取工资和享受其他待遇。除了担任提供给他们且被他们接受了的职务以外，海外公职人员不能自行担任其他职务，但有权受殖民大臣的考虑以担任其他职务和调到英联邦国家或其他国家任职。海外公职人员不会因为接受了在殖民地规章不适用的领地的职务而失去被考虑的权利，也不会因为殖民地规章终止适用于其正在供职的领土而失去这种权利。已卸任者，如果愿意且殖民大臣认为合适的话，可被视为正在供职的成员考虑进一步聘用。文件还宣布英国政府保留修改这些规章的权力，但这种修改不会给在职的海外公职人员带来不利。以前由殖民大臣制定的特殊规章于将1954年10月1日取消。

    1954年改革后，在方兴未艾的民族解放运动的冲击下，英国殖民地公职机构依然人心不稳，招收新人难，人员流失现象严重。1955年11月殖民大臣伦诺克斯-博伊德在给财政大臣巴特勒的一封信中承认，正在走向自治的殖民地今后的管理问题“是我不得不面对的最令人担忧的问题”。 [11] 这种情况在英属西非十分突出，尼日利亚尤盛。1955年，在西非（主要是尼日利亚）只有17%的确定的行政职位有人充任，政府各部门在50%的职位缺额的情况下运行。尼日利亚联邦总督承认，除非成立一个以英国为基地的公职机构，他将无法阻止由殖民地公职人员大量流失所引起的行政机器的崩溃。 [12]

英国殖民地公职机构的活动重心在英属热带非洲，这一点在20世纪50年代中期到60年代中期尤为突出。 [13] 英属西非是民族独立运动力量较强大的地区。黄金海岸（加纳）起了带头作用，并于1957年独立，成为英属黑非洲最先独立的国家。与此同时，尼日利亚的民族独立运动也大踏步前进，英国被迫承诺尼日利亚各区可以从1956年起获得“区自治”，并规定如果“区自治”实现，英国文职人员将有权领取一次性总补偿金而退休。伦诺克斯-博伊德认为绝大多数人打算退休。这样整个行政机器将会停止运转。这是因为“非洲化”还没有达到自给自足的程度，也难以招聘新人代替将离开者。而行政机器停止运转不仅当地人受损害，“我们的整个殖民政策将会名声败坏，并且将会在我们的其他领地和国际上引起最严重的反响。我们倾注到这些领地供开发的资金将会浪费，我们与该地区的贸易亦将受到无法修复的损伤。” [14]

面对如此形势，英国政府经过反复讨论后，于1956年5月颁布了《女王陛下的海外文职机构：关于组织的政策声明》。 [15] 声明指出，英国政府必须在十分缺乏公职人员的地方如尼日利亚做出特殊安排，以鼓励公职人员留任。政府决定采纳新方案，主要措施如下。第一，制定一份海外文职人员的特殊名单，这些人员将属于英国政府机构，而临时调派给聘用他们的政府。第二，受调派期间，公职人员将按事先由英国政府与聘用他们的政府协商的工资和条件供职。他们退休时有资格领取的退休金和其他任何补偿金将由英国政府支付，英国政府将从聘用他们的政府得到补偿。第三，聘用这些公职人员的政府同意提前一年通知终止聘用（除健康、不正当行为和不称职等原因外），并同意在采纳任何可导致终止聘用大量公职人员的改革措施之前同英国政府协商。第四，被列入特殊名单的人员有义务接受分派给他们的职务，为英国政府服务到50岁。当然，他们不会被要求接受比现职更差的职务。第五，英国政府希望用通常的方法为特殊名单上的所有公职人员安排连续供职，直到至少50岁。任何公职人员并非因自己的过错而失业时，他可以继续获得最多5年或到50岁的全部工资，同时政府得致力为他安置工作。若找不到工作的话，他将获得退休金和额外补偿。

以上是这个方案的要点。该方案实际上使英国在尼日利亚的公职人员成为殖民地公职队伍中特殊的一部分。英国政府将与尼日利亚联邦政府和区政府讨论实施该方案。必要时，这样的方案今后可能用于其他领地。

这项政策公布后，英国政府与尼日利亚联邦及各区政府进行了谈判，并签订了协定。 [16] 但实施的效果并未达到英国政府所预期的程度，协定的规定与供职条件对英国在尼日利亚的公职人员缺乏足够的吸引力。到1958年7月，在尼日利亚供职的有资格加入特殊名单的约2 000人中只有不到400人申请加入。

因此，英国政府决定采取进一步措施稳定在尼日利亚的公职队伍，并于1958年7月颁布了一份新文件，称作《女王陛下的海外文职机构：关于在尼日利亚供职的海外公职人员的政策声明》。 [17] 声明认为海外文职人员不愿加入现行特殊名单的原因，部分是因为权力转移到本地政府手中所造成的“政治困难”，部分是因为一次性退休补偿金吸引力过大，部分则是对报酬不满。特殊名单的规定还要求：只要需要某人，该公职人员就得继续在尼日利亚供职。这实际上剥夺了其选择领取一次性补偿金而退休的权利。失去这种权利所造成的损失并不足以被加入特殊名单所得到的好处所抵消。

于是，英国政府决定建立一份新特殊名单，称作“特殊名单B”，而将原来的特殊名单改为特殊名单A，并规定所有在1957年8月31日之前已被允诺任命到尼日利亚公职机构任职的人均有资格加入特殊名单B。属于目前特殊名单的成员如果加入了特殊名单B，将不再作为特殊名单A的成员。尼日利亚联邦政府和各区政府将提供这些文职人员“公平合理的”工资和供职条件，不能比目前的薪水少，条件差。这些文职人员的退休金、津贴与补偿金由英国政府支付，英国政府将从尼日利亚相关的政府获得补偿。特殊名单上的人员如想退休，须至少提前一年讲明。这些人员有权就影响其领取退休金和补偿费等权益的任何惩戒行为向英国政府上诉。

这份文件的精神和成立特殊名单B的目的就是让英国在尼日利亚更多的公职人员留下继续供职。除上述优惠外，另一项措施是“冻结”名单上人员的一次性总补偿金，使补偿金数目达到最高后不再减少，并且事先支付大部分补偿金。为此，白皮书及其附件进行了详细的规定。其主要内容是：纳入B名单的英国海外可领取退休金的公职人员得至少提前一年讲明退休打算；他们有资格预先领取其补偿金的90%，而这笔开支由英国政府和尼日利亚相关政府平均分摊；英国政府将放弃要求44岁以下的公职人员偿还这笔预付补偿金的部分，具体放弃多少将根据公职人员的年龄以及在相关的补偿方案采纳之后其供职时间的长短而定；对年龄大一些的人，将扩展“冻结”补偿金的特权，这份开支将主要由或在某些情况下完全由英国政府负担；在尼日利亚联邦政府和北区实施补偿方案之前，将有一个临时的方案给那里的公职人员预先支付补偿金。

新措施实施效果较好。到1959年3月，大约1 200名公职人员加入了“特殊名单B”，其中许多人在1960年尼日利亚独立时转入尼日利亚的公职机构。 [18]

三

  特殊名单A和特殊名单B措施没有在英国其他殖民地实施。1954年殖民地公职机构改革后，其他的殖民地公职队伍中的问题虽然不像尼日利亚的突出，但也存在人心不稳等问题。 [19] 随着英属西非的加纳和尼日利亚的独立，英国殖民公职机构的重心转移到英属东非和中非。在尼日利亚独立前不久，英国殖民大臣伊恩·麦克劳德向内阁提出了一份关于海外文职机构的备忘录。麦克劳德指出，现存的安排并不足以解决问题，在英属东非、中非，问题最为紧迫和尖锐。1954年的改革措施做出的保障仅在取得自治时发挥作用，而在自治到来前海外公职人员得多年经受走向自治这个转型过程中的重负。在此过程中，当权力不断向本地政治家转移时，英国为公职人员保证适当供职条件的能力不断下降，而本地政治家或者不愿意或者无力满足外籍公职人员提出的要求。而且，目前的安排强调的是保护公职人员现存的权利而不是鼓励他们留下继续供职。因而麦克劳德建议由英国政府进行补贴，如给殖民地公职人员发放鼓励费、子女教育补贴、路费和补偿金。每年英国政府这项开支总计约2 400万英镑。 [20]

1960年7月21日英国内阁会议对殖民大臣备忘录进行了讨论。尽管财政大臣在会上对增加政府开支提出异议，但内阁总体上认为，必须采取某种措施防止殖民地行政机器失灵。这种失灵的政治影响将是灾难性的，从长远看可能导致更大的开支。但内阁亦责成殖民大臣同财政大臣和英联邦大臣协商如何压缩该方案的开支规模。 [21]

1960年7月28日，殖民大臣在议会声明，英国政府已决定在必要的地方给在殖民地供职的人员支付奖励金和津贴。10月英国政府公布了一份新文件，题为《在海外政府供职》。 [22] 这份文件对海外公职人员的现状及面临的问题进行了阐述，做出了新安排，并就海外公职人员的重新安置问题提出了一系列解决办法，还制定了未来招聘海外公职人员的政策精神。

新政策的公布标志着战后英国对殖民地公职人员的政策进入了第三阶段。在这一阶段英国的相关政策基本定型，其主要特点是进一步增加奖励措施，稳定英国殖民地公职队伍，并鼓励他们在殖民地独立后留下继续供职。这有利于保持英国对新生国家的影响。

《在海外政府供职》要求，当地政府继续负责提供本地工资和其他供职条件，而英国政府将负责发给外籍公职人员必要的补助金和津贴。这样做的目的是使殖民地或新生国家的政府能够获得其所需的公职人员，并使相关的属地更容易招聘所需人员。英国政府同时也考虑为那些失去公职者提供补偿和新的就业机会。

关于目前的问题，文件认为现有的安排对处于困境中的公职人员没有足够的吸引力，不能使他们愿意在需要的地方留下继续供职。同时目前的安排对那些依附的、正在走向独立的、和业已独立的领地也没有提供足够的援助。这些领地需要保留外籍公职人员，直到能够建立起本地的公职机构为止。因此，必须采取新措施，排除这些不足之处。根据该文件，新安排主要有如下几点。

第一，在许多领地，支付给海外公职人员的整个报酬包括两部分：一部分是基本工资，相当于支付给本地公职人员的工资；另一部分是奖励金，只支付给海外公职人员（外籍公职人员）。英国政府认为对绝大多数外籍公职人员来说，这笔奖励金是他们报酬的必要部分，因而它将全部承担这份开支。

第二，英国政府也将负责支付退休的公职人员一部分退休金和酬金。为此目的，在公职人员受到一个以上政府聘用的情况下，将采纳分担退休金的办法。

第三，英国政府将像支付给英国文职机构在海外任职的人员津贴一样，也给英国殖民地公职人员支付子女教育津贴。

第四，有必要就公职人员及其家庭的假期旅行做出适当安排。如果公职人员由妻子陪同在海外供职，而其子女不在他供职的领地受教育，那么需就旅行费用做出安排以便子女可以探望父母，或者如果费用不更高，母亲可以每年探望子女一次。但这样的旅行费用对发展中领地来说是一笔反复出现的沉重负担，因而英国政府将承担这类开支的一半。

第五，英国政府的政策仍然是：海外文职机构的成员如果过早退休，将获得补偿金。但英国政府也承认这可能对刚获得自治的领地构成沉重负担。因而，在以后的方案中，它将与海外政府平均分担这类开支。

这些安排将是与有关领地签订协定的主题。根据协定，以上计划应从1961年4月1日起生效。与各领地签订的协定有效期计划最初是10年。不管有关领地是否获得独立，英国政府希望每一个协定都如期履行；并希望通过这种方式，使“必要的有技能的骨干人才”在独立时得以保留下来。在每一个协定中，需要规定在新的情况下支付奖励金数额的多少将由英国政府决定。可见英国政府可通过经济手段，掌握支配海外公职人员的主导权。这是英国政府企图影响新生国家的举措。该文件还规定了关于海外公职人员的退休补偿原则，主要精神是他们退休时应得到合理补偿。

以上安排适合于大约14 000名可领取退休金的公职人员和大约6 500名合同公职人员。关于英国政府的开支，该文件指出，要依单个协定谈判情况以及工资量的情况来决定。文件估计每年的开支可能在1 200万至1 600万英镑之间。根据这份白皮书的精神，英国议会通过了《海外公职机构法》（1960年）。针对该法案的解释条文指出，如果相关的所有政府与英国签订协定，在1961-1962年财政年度，英国财政部的额外开支大约是1 600万英镑，而以后每年额外开支估计在1 200万至1 600万之间。1962年6月殖民大臣的报告指出，1961-1962年间共有36个政府与英国签订了此类协定，所涉及的海外公职人员的数量是11 950名（不包括坦噶尼喀），英国政府负担的开支大约是560万英镑。 [23] 这一数额比此前估计的要少一些。

    《在海外政府供职》还认为，今后最好少任命能领取退休金者，而多以合同的形式招聘人员到殖民地任职。更好的办法是到海外任职者回到英国时能够恢复以前的工作。因此，只要有可能，英国政府将力求从英国的母机构如政府机关、国有公司或地区机构借调人员。此外，政府将采取多项措施安置过早退休的海外公职人员。

    以上所有规定重在稳定英国海外公职人员的人心，排除其后顾之忧，鼓励其尽可能在殖民地或前殖民地供职。英国公职人员在殖民地独立后留下继续供职显然有利于英国维持与新生国家的关系，有利于延续英国的影响。鼓励公职人员留下继续供职这一政策是英国殖民撤退总战略的一部分。

50年代初，英国有人曾主张成立一个以英国为基地的海外公职机构或英联邦公职机构。 [24] 这个机构的人员由英国政府聘用，然后调派到各殖民地任职。1960年的白皮书附件B专门讨论了这个问题，结论是否定的。原因是成立一个以英国为基地的公职机构并不能解决目前“女王陛下的海外文职机构”成员的就业前景问题，也不能创造新的就业机会。除了殖民地公职人员目前由于这样或那样的原因没资格承担的工作外，将不会有任何其他工作供他们选择。首相麦克米伦在一封信中也承认，“特别考虑到依附领地数量的不断减少，英国作为最终的雇主将无法给这一机构的任何成员提供或保证满意的职业”。 [25] 尽管没有成立以英国为基地的海外公职机构，但这种想法的某些精神却体现在英国政府采取的措施之中。

1961年7月24日，英国成立了一个技术合作部，该部接管了殖民部、英联邦关系部、外交部和劳工部招聘到海外供职的人员的工作。1962年5月英国政府颁布了由技术合作部准备的一份文件：《海外供职人员的招聘：未来的政策》。 [26] 该文件指出，在过去2至3年中，由于一些殖民地的独立，殖民部的招聘规模大为下降。同时，任命人员的方式也逐渐发生变化，现在更多的是以合同的方式，而任命可领取退休金的人员比例则从1957年的44.6%下降到1961年的17.9%。大多数以合同招聘的人员其任职期是两到三年，合同可以续订。技术合作部认为，7至10年的合同加上定期探亲假可能对应聘人员有很大的吸引力。

新政策规定今后在技术合作部范围内招聘大多数海外公职人员的原则是：这些人员在海外供职是其以英国为基地的职业生涯的一部分，或者是在英国机构中工作的一部分，通过借调或合同到海外供职。这就把在海外（殖民地或新生国家）供职与在英国国内的工作紧密联系起来。这样做一方面可以减轻英国政府的负担，同时又可以保持英国与新生国家的联系和对其施加影响。  

四

  以上考察了从20世纪40年代下半期到60年代上半期英国对殖民地公职人员的主要政策。英属东非、中非（除南罗得西亚外）在60年代上半期都获得独立。之后，英国海外文职机构（殖民地公职机构）的核心逐渐移向香港，香港实际上成了英国海外文职机构最后成员的终点站。在香港回归前夕，英国在香港政府机构中的海外文职人员仍有750多。他们当中的一些人决定享用殖民地公职人员的一种传统权利，即乘船回英国；1997年3月，53人乘船回英国。同时，也有一些人选择成为香港特区政府的文职人员。1997年是一个标志年，不仅香港回归中国，而且英国的殖民地公职机构亦以“女王陛下的海外文职机构”的名称而告终结。 [27]

在战后时期，英国政府有关殖民地公职机构的政策随着形势的变化而发生变化。二战刚结束，英国政府致力于维护殖民统治，试图通过开发殖民地来促进英国经济的恢复和发展，解决英国战后面临的经济困难，维持英国的国际地位，因而大力招聘和培训殖民地公职人员。但是，战后初期民族解放运动在世界范围内风起云涌。随着民族解放运动的发展，英国的殖民地一个个独立。殖民地在获得独立前有一个走向独立的过程，这也是英国政府被迫在殖民地不断进行宪制改革的一个特殊阶段。这一阶段的宪制改革，实际上就是一种权力转移，即英国殖民统治的权力逐渐向本地人士手中转移。在这种情况下，英国殖民地公职人员人心惶惶，担忧其职业前途，不少人放弃了或试图放弃在殖民地的职务。这就使英国的殖民统治机器发生动摇。英国政府为了尽可能地稳定和延长殖民统治，阻止或延缓权力转移的步伐，并掌握转移权力的主动权，不得不采取一系列措施来稳定殖民地公职队伍。英国政府采取的主要措施是，给在殖民地供职的人员提供各种优惠条件，并且设法保证公职人员未来职业的稳定。总体上讲，在本文考察的这一时期提供的优惠条件不断增加，对未来的职业前途也愈加保证。为此它不惜拨出相应的资金。过去在殖民地的英国公职人员，工薪由殖民地政府支付。而现在英国政府为了稳定殖民地公职队伍，在要求殖民地政府继续支付基本工资和提供基本供职条件的同时，自己负担提供额外的津贴和其他优惠条件。英国政府还同正在走向独立的殖民地或新生国家签订协定，以使殖民地公职人员或海外公职人员获得优惠待遇，愿意继续供职。采取这些措施有利于维持与延缓殖民统治或在殖民地独立后延续英国的影响。尽管战后英国政府对培训殖民地本土公职人员也有一定的投入，但从以上的考察看，英国战后殖民地公职人员政策具有阻碍殖民地公职机构本土化的作用。这是与英国政府宣扬的促进本土化的主张相背离的。当然，即将走向独立的殖民地和刚独立的国家由于长期贫穷落后，由于英国殖民当局长期忽略殖民地教育，的确也缺乏胜任各种公职的人选。殖民地或新生国家客观上对英国的公职人员特别是技术人员有一定的需求。

战后，在民族解放运动和国际共产主义运动的冲击下，英国政府在殖民统治难以维持的地方不得不进行殖民撤退。而殖民撤退的战略目标就是尽可能维持英国在殖民地的利益，尽可能维持旧有关系。英国公职人员在新生国家的继续任职有利于达到这一目的，有利于影响新生发展中国家。从50年代上半期起，英国政府采取的稳定殖民地公职队伍的策略是英国殖民撤退战略的一个重要组成部分。

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