英国殖民地开发公司活动述评 

（投稿时的电子版本）with abstract in English

张顺洪

   

    英国殖民地开发公司是根据英国1947年《海外资源开发法》成立的，是英国政府成立的一家国有公司（public corporation），在英国殖民地从事活动。该公司的英文名称是Colonial Development Corporation，缩写为CDC。随着英国殖民地的不断独立，殖民地开发公司于1963年改名为英联邦开发公司，英文缩写亦是CDC。关于英国殖民地开发公司的历史，国内学术界缺乏研究，尚无论文发表。国外学术界有一定的研究。英国学者摩根所著多卷本《官方殖民地开发史》（1980年）对殖民地开发公司的活动进行了比较详细的考察，但内容稍显庞杂，缺乏系统分析。其后，迈克·考恩发表了《殖民地开发公司的早期活动》一文，对该公司的历史稍有探讨。 [1] 1993年出版的《殖民主义与开发：英国与其热带殖民地1850-1960》，对该公司的活动进行了概述，篇幅不大，但分析比较深刻。本文利用了不少第一手材料，试图从中国学者的角度对英国殖民地开发公司产生的背景、成立的目的和活动概况进行考察，并作简要的评析。    

一

    成立殖民地开发公司是英国殖民地开发政策的一部分，是其要求充分利用殖民地资源这一总战略的产物。战后初年，英国政府面临着严重的国内食品短缺。进一步开发和利用广大殖民地的资源成了英国政府解决国内食品等资源短缺的一个途径。英国亦存在着严重的美元荒，急需美元以解决对美元区的贸易赤字问题。利用殖民地生产的原料与产品在国际市场上换取美元早已是英国政府采取的策略。战后初年殖民地原料产品更成了英国及英镑区换取美元的重大支柱。同时，战后民族主义运动在殖民地蓬勃兴起，1947年8月印度独立，缅甸与锡兰亦独立在望。在英国直接统治下的殖民地正在迅速缩小。这就使加大对剩余殖民地的资源的开发和利用更成为必要。这是殖民地开发公司成立的背景。

    关于成立殖民地开发公司的目的，英国殖民大臣在其建议成立该公司的备忘录中讲得十分明确：“应该成立一家具有足够权限的殖民地开发公司，促进和从事扩大殖民地食料、原料和其他产品的供给”。公司的主要职能是：1）调查新项目，并从事和支付具有商业性质的考察；2）在适当的地方自身经营新企业；3）发展和资助特别的企业，并通过独自或与殖民地及英联邦国家政府合作的方式认购股份、债券或其他形式的资本来为这样的企业提供财政资助。 [2] 英国内阁讨论并同意了殖民大臣的建议。 [3]

     接着英国议会通过了《海外资源开发法》，规定成立殖民地开发公司和海外粮食公司。殖民地开发公司对殖民大臣负责，董事长和副董事长等负责人由殖民大臣任命。殖民大臣可以就公司的活动向公司下达指示，公司应付诸实施。公司将就其活动向殖民大臣呈递年度报告和提供有关情况。公司的借款可达1亿英镑，再加上1千万英镑的临时借款。 [4] 英国财政部给公司提供一笔拨款，公司亦向英国或殖民地公众筹集资金。公司的目的不是获取巨大的盈利，但需要在若干年内保持收支平衡。它需要充分考虑向英国提供物资供给和提高整个英镑区维持收支平衡的能力。 [5] 也就是说公司要促进生产英国所需要的物资和在国际市场上能换取美元的产品。   

二

    下面我们先来考察一下殖民地开发公司活动的方式和范围。1947年6月25日英国殖民大臣向议会说明殖民地开发公司的活动时，提出了三项主导原则。这就是：一、公司将按商业原则开展业务；二、公司并不打算排挤私营企业，而是作为私营企业的补充；三、将以农业企业为主。 [6] 1951年10至11月间，殖民大臣李特尔顿在一份关于殖民地开发公司的备忘录中指出，该公司的主要目的是为那些没有其干预将不可能进行的项目提供财政资助和管理技术。 [7] 1956年9月殖民地开发公司董事长里斯勋爵在一份记录中指出，成立殖民地开发公司是为了“向对私营企业资本没有吸引力的经济自主的发展提供财政；向官方或私人企业不能提供援助的地方提供经济咨询和管理技术”。 [8] 从这些言论中可清楚看出该公司活动的方式和范围。

     殖民地开发公司可以从殖民部获得项目，也可以考虑私人项目，并能制定自己的计划。1947年12月17日英国政府寄给殖民地总督们的一份备忘录对殖民地开发公司接受一个项目所要考虑的因素进行了阐述。 一，殖民地经济需要该项目，项目具有可行性，并且不会在该领地带来不良社会反响。二，项目具有减少美元进口、促进美元出口以及为英国和英联邦提供短缺商品的能力。三，在各殖民地之间项目的地理分布上要保持一定的平衡。四，早期组织和处理项目的能力。五，在初期，更欢迎占用生产资源少的项目。六，在初期，短期项目比长期项目更受欢迎。七，适当考虑具有预备或辅助特色的项目，如生产化肥和包装材料的项目。八，除以上标准外，项目在商业上的稳定性也是极重要的考虑因素。 [9]

    关于殖民地开发公司的活动，英国殖民部1951年初准备过一份应该优先考虑的地区和产品的名单。根据这份名单，首先考虑的地区是背风群岛、马耳他、太平洋高级专员领地、沙捞越、塞拉利昂、索马里兰和桑给巴尔。这些殖民地到1950年12月31日还没有殖民地开发公司的项目。其次优先考虑的是牙买加、尼日利亚、坦噶尼喀、乌干达、向风群岛。殖民部认为在这些殖民地，公司应该有更多的作为。第三优先考虑的是塞浦路斯、斐济、黄金海岸和特立尼达。在这些殖民地如果可能的话应该上 新项目。

   关于初级产品，首先优先考虑的是棉花、煤、基本化学用品、鱼、黄麻、黄麻代用品、家畜、大米。其次优先考虑的是其他供本地消费的简单食物、可可、贱金属（如铜、锌、铅与锰）、皮革、木材、咖啡、油与脂肪。第三优先考虑的是金与钻石、烟草、硬纤维、精制油等。在制成品中，最优先考虑的是钢，其次是铝。关于制造业，重点考虑的是那些能满足本地重要开发需要或促进本地生产产业。在基本公共设施方面，首先考虑的是水电厂、交通、供水等，其次是宾馆。 [10]

     从殖民部的这份名单看，殖民地开发公司的主要任务名副其实是开发殖民地的初级产品，而不是发展殖民地的工业。殖民地开发公司从事的具体项目也充分说明了这一点。1948年底，殖民地开发公司有9个项目正在进行当中。这9个项目分别是英属圭亚那的采金、英属圭亚那的木材租让、特克斯和凯科斯群岛的盐生产、为圣卢西亚政府提供重建卡斯特里的经营代理商和咨询工程师、福克兰群岛（即马尔维纳斯）的海豹捕猎、冈比亚的家禽和普通农业、尼亚撒兰的桐树种植、尼亚撒兰的尼亚撒湖水产业、北婆罗洲的马尼拉麻业。 [11]

     根据殖民地开发公司1950年的年度报告，自该公司开办以来所成立的50个企业中，没有一个企业是为了促进主要工业的发展。大部分资金用于土地开发计划和原料生产。 [12] 英国殖民官员们对发展殖民地的工业的确不感兴趣。早在1947年11月，财政大臣克里普斯在英属非洲殖民地总督会议上所作的演说中就讲得非洲明确。他说：“在目前全世界缺乏生产资料的情况下，对于殖民地工业的发展是不可能寄以太大的期望的。从世界的观点和从殖民地本身的观点来看，在我们尽力增加粮食和原料供应上，可以把现有钢更好地利用。”殖民部次官里斯-威廉斯在1949年3月号的《事实》杂志上写道：“我们的目的并不是试图在到处建立小兰开夏。很显然，一个地区总是不能生产一切东西的。” [13]

     在前5年当中，殖民地开发公司开展了52个项目生产食料、原料，发展林业和采矿。这个数目占这个时期已开始的所有项目的四分之三。其他四分之一的项目主要在服务行业，此类项目从商业上讲要成功得多。 [14]

     到1956年末，殖民地开发公司有66个项目仍在进行，从功能分布来看，超过三分之一的是在电力领域，大约三分之一在农业、牲畜和林业领域，其他项目主要在住房、矿物和工厂等领域。 [15] 这些项目的分布情况亦表明殖民地开发公司重在开发殖民地资源尤其是初级产品，而不是促进殖民地的工业发展。《殖民主义与开发：英国与其热带殖民地1850-1960》一书指出，殖民地开发公司并不比殖民地发展与福利法对促进殖民地的工业化更感兴趣：该公司在其活动的12年当中，仅仅开展了6个工业项目，其中一个还放弃了。公司的贡献主要在于给予几家建筑社财政支助和建造了8家宾馆。 [16]

     殖民地开发公司的经营可分为两大方面。一个方面是独立或合作开展项目，成立企业或子公司；另一个方面是扮演金融公司的角色，向殖民地政府提供贷款。第一个方面的活动主要集中在食物生产与加工、农业原料、林业产品、采矿等几个领域。上面的考察已清楚表明了这一点，这里毋需赘述。

     关于第二个方面，殖民地开发公司成立的初衷并不是为了扮演金融公司的角色。但当公司在自己直接从事的许多项目中碰到困难时，它就增加了对殖民地政府的贷款活动。在50年代后半期，殖民地开发公司向殖民地政府和法定机构的贷款占该公司的借款的40%到50%，占其投入资本的三分之一，大约占其平均收入的35%。这种贷款不同于对私人公司的商业贷款，它们没有风险。这类贷款的用途是多方面的。在1948年至1962年之间的17项贷款当中，5个是农业项目贷款，4个是住房贷款，电力供给、空运和水供给各占两项贷款，还有一项是对拉各斯的财产开发贷款，一项是在弗里敦建一家宾馆的贷款。 [17]

     殖民地开发公司的活动范围应是在英国的殖民地，但随着殖民地的不断独立，殖民官员开始讨论该公司是否应该在原殖民地继续开展项目。1956年，加纳和马来亚独立在望，殖民地开发公司在这些领地的活动如何进行被提到日程上来了。英国殖民官员们尤其是在殖民大臣与殖民地开发公司董事长之间进行了反复的讨论。殖民大臣强调总的政策是殖民地开发公司只应在英国殖民地进行开发活动，而董事长则强调其公司应继续在原殖民地进行活动，并且阐述了公司的活动对新生国家和英国的重要性。 [18]

    1957年英国政府颁布了一份文件《英国在英联邦开发中的角色》，对这个问题作了纲领性的规定。“女王陛下政府的政策是，殖民地开发公司在某个殖民地独立之后应该能够继续进行在该领地存在的项目，并且如果需要的话，能够为这些项目注入新的资金，但……不应在任何已获得独立的领地对新项目进行投资。”

    文件认为在已独立的领地对新项目投资对殖民地开发公司来说是不合适的，因为公司的“根本目的是完成英国对其自身的依附领地的特殊责任”。 [19]

    该文件还指出殖民地开发公司获得了大量处理落后地区商业性经济发展问题的经验和专业知识，它应该能为英联邦国家提供这样的经验和知识。同时，公司应能在有关英联邦国家政府的同意下从事任何项目的管理活动，只作为一个管理机构，而不必投入资金。

     这为殖民地开发公司在新生国家继续开展活动规定了一个指导原则。随着殖民地的不断独立，英国直接统治下的殖民地越来越少，而英联邦成员国却不断增加。1962年7月20日，身兼英联邦关系大臣和殖民大臣的邓肯·桑兹向内阁提出了一份备忘录，要求允许殖民地开发公司在英联邦内1948年之后获得独立的原英国殖民地或委任统治地开展新的项目，并将该公司的名字改为“英联邦开发公司”。 [20] 7月24日英国内阁会议就此进行了讨论，原则上同意了备忘录提出的建议。 [21] 1963年英国议会通过了《英联邦开发法》，将殖民地开发公司更名为英联邦开发公司。该法规定从1963年7月31日起，公司可以在1948年2月10日之后获得独立的英联邦国家和余下的殖民地开展活动。

    殖民地开发公司成立时，英国政府寄以厚望，希望通过开发殖民地资源来解决英国面临的经济困难。但公司成立后不久即碰到许多问题，一些项目难继续进行下去。J. D.摩根这样写道：“‘失败’是殖民地开发公司词汇表中的一个新词。当特莱夫盖恩勋爵1950年8月23日写信时，这个词并不存在：‘我相信这样创立的组织正在令人满意地运行，并且效率很高。这可能被认为对一个如此年轻的公司来说未免是大胆的夸耀。’而失败一词却于1951年2月15日突然出人意料地出现了。这一天新董事长写信告诉殖民大臣冈比亚家禽项目不能以起初构想的形式继续进行，90万英镑资金的大约一半可能不得不被注销。殖民地开发公司也许从未完全从这一创伤性打击中恢复过来，可以肯定这一打击在相当长时间里给公司投下了阴影。” [22]

     的确，殖民地开发公司的活动特别是前几年的活动并不像英国政府期待的那样获得成功。公司成立后的最初几年，主要活动是在殖民地从事食物生产。而在前5年，四分之三的食物生产项目失败了，幸存下来的项目有些在商业上也难以获利。 [23] 从成立到1962年的14年间，殖民地开发公司有42个项目生产食物，包括动物产品和水产品，其中35个项目是在该公司的前5年开始的。在这35个项目中，有24个被放弃。在整个42个项目中，有29个以失败告终。 [24]

     对于殖民地开发公司起初几年遇到的失败，英国有关人士当时就进行过原因分析。1951年11月英国殖民部的一份关于该公司未来的备忘录认为，公司具有与生俱来的困难。首先，如果没有一定程度的权伦敦的领导层难以有效操作分散于世界各地大量不同类型的项目，而权力下放又可能使殖民大臣无法履行议会必然要求他履行的对大笔公款开支的一般责任。第二，如果该公司进行冒险活动，那么注定会有一些失败，并导致亏损。这意味着公司只有在其他一些项目上获得一定程度的利润才能在一个时期内履行其法理上的义务，保持收支平衡。而获得这种程度的利润又可能侵占对私人企业有吸引力的领域。第三，在殖民地活动的外来私营公司之所以易受到批评，更多地不是因为它们是私营的，而是因为它们是外来的且汇出其大部分利润。殖民地开发公司并不能完全避免这样的批评。如果殖民地开发公司出现亏损，就会因为效率低下而受到批评，但当它在某一殖民地获得大量利润时就很可能被指责为进行剥削。 [25]

     这份备忘录还指出殖民地开发公司在其活动初期犯了许多错误。对目的和政策缺乏有意识的限定导致随意选择项目。急功近利导致在没有充分考察和试验之前就发起项目。在谈判中过分热切和软弱也使从他人处接管资产时支付了过高的费用。对人选判断失误导致用人不当；在海外，经常出现管理不足的现象。 [26] 这是1951年英国殖民部对殖民地开发公司出现亏损的原因分析。殖民地开发公司的经营状况后来有所好转。1954年第一次出现项目和对殖民地政府贷款方面的净利润，数目是16.7万英镑，但加上行政费用，净营业亏损仍达20.1万英镑。 [27]

    公司的经营仍存在不少问题，到1959年时公司已显出难以履行海外资源开发法给它规定的任务。英国政府于是成立了一个委员会来调查公司的财政结构，委员会主席是辛克莱勋爵。1959年9月该委员会提出报告，主张改变公司财政结构，减轻公司的负担。报告主要建议是将公司的资本分成A、B、C三个部分。A份资本是指从财政部的借款，作为直接贷款提供给殖民地政府和法定机构。每一笔这样的借款，殖民地开发公司必须付息，这份资本也将偿还给财政部。B份资本包括（除C份资本外）其他所有借款。这类借款的利息的支付将视公司的收入情况而定。C份资本包括公司项目中亏损的资本，这些项目在得到政府同意后而被放弃了；C份资本还包括公司在fructification利息方面的累计债务。公司不必支付C份资本的利息。当然公司仍有义务偿付这部分资本，但仅作为公司每年盈余中的最后一笔应付款项。 [28]

    英国内阁成员及有关部门之间对这份报告提出的建议有不同看法，对如何减轻公司的财政负担意见分歧，但总的认为公司应继续活动下去。最后英国首相要求政府大法官做出决定。根据大法官的意见，公司被允许将其所欠财政部的债务的一部分（大约2千万英镑）转成一种特殊基金，这份债务取消利息，由公司分期偿还给财政部。 [29]    

三

   1963年殖民地开发公司结束了其使命，被英联邦开发公司所取代。谈到殖民地开发公司和海外粮食公司的历史作用时，《殖民主义与开发：英国与其热带殖民地1850-1960》一书的作者指出，这两家公司进行的许多项目由于不适当的组织与技术，特别是不适当的机械化行为而以失败告终。在大多数情况下，这两家公司并未推动西方技术向殖民地经济的重大转移。 [30]

    1956年在黄金海岸（加纳）即将独立之际，英国一位殖民官员在论及殖民地开发公司在黄金海岸的活动时说，“实际上殖民地开发公司在黄金海岸没有促进任何发展；它只是承办道路建设，主要目的是把已获得的设备付诸使用”。 [31]

     当然，殖民地开发公司的活动，不管是向殖民地政府贷款还是在殖民地进行直接投资，都对殖民地经济注入了一定的资金。这种资金的使用尽管是为了英国的利益，但对殖民地也会带来一些积极作用。当然只是这样的资金注入对广大殖民地的发展来说是远远不够的，比起殖民地对英国经济的贡献实在是微不足道。在英国用一点点资金来促进殖民地“开发”的同时，殖民地大量的英镑结存却保留在伦敦。例如，在1947年至1955年8年间，殖民地英镑结存增加了大约8.5亿。这意味着殖民地把它们的“剩余”资金投资到了英国。可以说这是一些最穷最不发展的国家借钱给一个最富最发达的国家。 [32]

    英国成立殖民地开发公司的目的是为了满足英国的需要。通过开发殖民地的资源，向英国提供紧缺的食物和原料，或在国际市场上换取美元，以减轻英国对美元的依赖。公司对英国亦带来其他好处，如保持英国在殖民地的利益，维系英国与殖民地或前殖民地的关系。1956年9月殖民地开发公司董事长里斯勋爵在一份题为《殖民地开发公司与即将独立的领地》的备忘录中要求有某种延续性政策和组织来取代殖民地开发公司的功能。这种延续性政策和组织将履行下列任务：一、处理在英联邦内任何地方包括未独立和已独立的领地的英国资金，并对议会负适当的责任；二、在精选的项目当中，促进与其他国家的合作，以避免英国投资的虚弱性；三、避免让大额英国储蓄被用来反对英国利益；四、适应对稀有商品的定额分配项目；五、尽量维持已建立起来的友好关系；六、在对英镑区收支平衡有重要意义的新独立国家维持英国在关键的金融领域的影响；七、保障在适当的情况下英国资金支持英国产业；八、把经济计划与管理经验和责任联系起来以便使计划合理与健全。 [33] 这份备忘录清楚地揭示了殖民地开发公司对英国的作用。

    1963年在殖民地开发公司的基础上，成立了英联邦开发公司。英联邦开发公司一直存在至今，比殖民地开发公司活动范围更为广泛。今天英联邦开发公司除在英国剩余殖民地及英联邦国家活动外，还可在发展中国家开展活动。该公司的活动对维护英国与前殖民地的传统经济关系是有一定的作用的。可以说英联邦开发公司是英国维系与英联邦国家关系的一条纽带。而与前殖民地国家尽可能地维持传统关系正是英国推行新殖民主义战略的一个组成部分。

 

A Survey of the Activities of the Colonial Development Corporation

    This article makes a brief survey of the activities of the Colonial Development Corporation. The establishment of such a Corporation was a component of British colonial development policy and was a product of the general strategy of making a full use of colonial resources. The chief aim of the Corporation was to provide raw materials for British needs and for the international market to earn US dollars. This would help to ease British economic difficulties. As expected by British policy makers, the Corporation indeed mainly focused on the development of raw materials in the colonies. It had the effect of enhancing the economic relations between Britain and the colonies and later on between Britain and the newly independent countries (after it was replaced by the Commonwealth Development Corporation in 1963). To maintain the established relations with former colonies was a part of British neocolonialist strategy.

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