1999年英国研究学会年会论文

  英国英联邦政策的演变

(A Brief Survey of British Commonwealth Policy)

（投稿时的电子版本）

 张顺洪

 一

   本文旨在对英国英联邦政策史进行简要的考察。在进行这一考察之前，有必要回顾一下英联邦发展的历程。英联邦的正式诞生是以1931年威斯敏斯特法为标志的。1931年，英国议会通过了威斯敏斯特法，从法律上承认了英帝国内白人自治领的“独立与平等”地位。威斯敏斯特法规定，君王（英王）是英联邦成员自由结合的象征，英联邦成员由对君王的共同效忠联成一体。自治领承认英王为国家元首，由英王任命总督作为元首驻自治领的代表。当时的自治领包括加拿大自治领、澳大利亚联邦、新西兰自治领、南非联邦、爱尔兰自由邦和纽芬兰。

第二次世界大战后，英国殖民地兴起了民族独立运动高潮，殖民地相继独立，大多加入了英联邦。1947印度独立，分成印度和巴基斯坦，两国均成为英联邦成员。1948年锡兰（斯里兰卡）独立，也成为英联邦成员。这三个国家的加入使英联邦的组成成分发生了变化，英联邦再也不是一个白人俱乐部了，而有了人种相异文化不同的成员。1950年印度成为共和国，但仍留在英联邦内，英联邦有了第一个共和国。1957年加纳独立，也成为英联邦成员。这使英联邦有了第一个黑人国家，英联邦的成分与结构进一步发生变化。60年代英国在亚非拉的一系列殖民地如尼日利亚、乌干达、肯尼亚、毛里求斯、牙买加、英属圭亚那等相继独立，加入英联邦。这样英联邦中亚非拉发展中国家的数目远远超过了发达国家。到1971年在新加坡召开英联邦政府首脑会议时，英联邦成员已超过30个，绝大多数是亚非拉发展中国家。这一发展变化象征着英国在英联邦中的地位与作用的下降。新加坡的首脑会议通过了一个英联邦原则宣言，这个宣言部分地体现了发展中国家的观点，种族主义受到严厉谴责，贫困问题亦受到重视。 [1]

此后，随着英国余下的殖民地的相继独立并加入英联邦，英联邦成员不断增加，也有非英国前殖民地国家如莫桑比克加入英联邦，到1997年爱丁堡英联邦首脑会议时，已达54个。

   

二

   

随着英联邦的演变，英国对英联邦的政策也在不断发生变化，不同阶段有其不同的侧重点。从1931年英联邦正式成立，到第二次世界大战，可以说是英联邦发展的第一个阶段。这一阶段，英国对英联邦的政策主要有两个方面，一是保持与加强与各自治领的贸易关系，二是争取在帝国防务上获得自治领的支持与合作。1932年在渥太华召开了帝国会议，建立帝国特惠制，英国与各自治领之间在贸易上相互给予一定优惠，以维护与加强其在国际贸易竞争中的地位。与此同时，英国还于1931年成立了英镑集团。英镑集团的成立，有利于加强英国的经济竞争能力。1939年第二次世界大战爆发后，英镑集团改名为英镑区。

30年代，随着法西斯势力的泛起，英国在欧洲与亚洲分别面临着德国和日本的挑战，在欧洲与德国对抗和在海外保卫英帝国成了英国的紧迫任务。在加强备战过程中，英国力争各自治领在军事上与英国合作，确保在未来的世界大战中，能得到自治领的支持。1937年在伦敦召开了一次帝国会议，会议讨论的主要是帝国防卫问题。第二次世界大战爆发后，英国的各自治领除爱尔兰自由邦外都加入英国一边参战，爱尔兰自由邦保持中立。

从第二次世界大战结束到1971年新加坡英联邦政府首脑会议召开可以视为英联邦发展的第二阶段。这是英国殖民大撤退的阶段，也是英联邦成员迅速增加的阶段。这一阶段，英国英联邦政策的特点主要表现在以下几个方面。

     第一，在被迫进行殖民撤退时，尽可能地把新生国家纳入英联邦。成为英联邦成员实际上是许多殖民地获得独立的前提。为了把新生国家保持在英联邦内，英国不惜作出适当让步。突出的事例是，1949年印度即将成为共和国之际，英国为了让印度留在英联邦，决定修改英联邦原则。此前，对英王的效忠是成为英联邦成员的一个条件。但英国为了使印度继续留在英联邦内，修改了这一条件，印度只需承认英王作为英联邦自由结合的象征和英联邦的首脑，而不必效忠英王。50年代中期，在加纳、马来亚独立前夕，英国曾有人建议这些小国独立成为英联邦成员后可作为第二层次的成员国。英国政府签于这种政策可能遭到新生国家的反对，从而退出英联邦，而未采纳这种建议。

    第二，这个阶段英国在殖民撤退时尽可能与新生的英联邦国家建立某种条约关系。这种条约关系主要表现在军事领域。一系列殖民地独立时或独立之初与英国签订了有关军事方面的条约或协定。例如，在锡兰、马来亚、塞浦路斯、马耳他、马尔代夫等殖民地独立时都与英国签订了军事同盟性质的条约或协定。一系列国家独立之初还与英国签订了军事合作性质的协定，如英国军队协助新生国家训练武装力量的协定。这些条约和协定有助于英国把一些新生国家纳入西方阵线， 也有利于英国维护其在海外的战略利益。 [2]

第三，努力维持与英联邦国家旧的经济纽带。英国的殖民撤退大都是通过和平方式进行的，英国一般与新生国家保持着比较好的关系，这样旧的经济联系在很大程度上得以维持。殖民撤退过程中订立的某些条约和协定亦有利于维持旧的经济纽带。英国的对外经济援助亦可起到保持旧的经济纽带和发展新的经济联系的作用。在这个阶段，英国的一项经济政策就是维持英联邦特惠制和英镑区的存在。但是随着英国国力的相对衰落，英联邦特惠制和英镑区在70年代初期和中期相继结束。

从1971年到1991年，可以说是英联邦发展的第三阶段。这一阶段英国较大的殖民地已独立，殖民大撤退已结束，但还有不少零星的小块殖民地在这一阶段相继独立，英联邦的成员进一步增长。这一阶段总的来讲英国在英联邦外交舞台上相当孤立，在英联邦的地位也进一步下降。在对待南部非洲种族主义问题上，英国不断地受到许多英联邦国家尤其是非洲国家的谴责。当然，在南部非洲问题上，英国与大多数英联邦国家的矛盾早在60年代就出现了。斯蒂芬·钱指出，60年代初以后英国在南部非洲问题的对外政策方面经历了五次大危机，每次危机都涉及到一次英联邦峰会。第一次是在1961年，南非脱离英联邦。尽管英国希望南非留在英联邦，但南非种族主义政权由于遭到绝大多数英联邦国家的反对，决定脱离英联邦。第二次危机是在1966年拉各斯英联邦首脑会议上，英国对待罗得西亚单方面宣布独立的政策受到“激烈的监视”。第三次是在1971年新加坡首脑会议上，许多国家的首脑向英国首相希思施加压力，阻止其向南非出售武器。第四次在1979年卢萨卡英联邦政府首脑会议上，“精心设计的游说活动劝使英国对罗得西亚问题尝试包括所有政党的宪法解决方案”。第五次是在1985年拿骚英联邦政府首脑会议上，英国在制裁南非问题上与其他英联邦国家出现严重分歧。 [3] 这个问题也是1986年伦敦小型首脑会议和1987年温哥华首脑会议上英国与其他英联邦国家分歧的焦点。

的确，在南部非洲问题上，英国与绝大多数英联邦国家长期存在着矛盾。1965年罗得西亚白人种族主义政权自行宣布独立。史密斯政权遭到世界正义舆论的谴责，特别是非洲国家的反对，作为罗德西亚绝大多数居民的黑人于1966年掀起了反对种族主义统治的武装斗争。英联邦许多国家要求英国使用武力迫使罗得西亚种族主义政权改变政策，但是英国拒绝使用武力。罗得西亚问题直到1980年才得到解决，通过选举建立了新政权，结束了种族主义统治，罗得西亚真正获得独立，改国名为津巴布韦。

在对南非种族主义政权的态度上，英国与英联邦其他国家的分歧到80年代中期和后期尤为突出。在1985至1989年的几次英联邦政府首脑会议上，南非问题是英国与其他英联邦国家的主要冲突点，英国十分孤立。1985年10月在拿骚举行的英联邦政府首脑会议上，撒切尔夫人与英联邦国家其他政府首脑就南非问题产生了严重分歧。撒切尔反对对南非进行经济制裁，而其他国家政府首脑则要求通过一致决定对南非进行经济制裁。经过反复争论后，双方进行了一些妥协。实际上主要是撒切尔备感孤立，意识到其他领导人准备撇开英国发表对南非制裁的声明，才同意对南非采取一些“新的限制性措施”。撒切尔强调这只是“微小的小措施”，并讲道：“值得付出一点代价而达成协议，值得付出一点代价以使英联邦聚合在一起”。 [4] 撒切尔夫人自诩设法阻止了最后文件中使用“制裁”一词，并宣称对南非采取的“新措施”比起“全面的强制性制裁”是“非常微小的”。 [5]

这次首脑会议的公报同意采取几个步骤向南非政权施加压力以结束种族隔离政策。首先，要求南非当局采取切实行动，包括宣布将消除种族隔离制度、终止紧急状态、立即无条件释放曼德拉和其他所有被囚禁的反种族隔离主义者、开始不同种族与政治集团之间的对话进程以建立非种族的代议制政府。其次，决定成立英联邦名人小组，促进南非的政治对话进程。第三，达成采取共同行动的协议。协议内容包括英联邦支持根据联合国安理会的有关决议对南非执行严格的武器禁运，重申1977年格伦伊格尔斯宣言，号召英联邦成员采取一切可行的步骤阻止与南非的体育联系。同时，公报还同意采取进一步的经济措施：如禁止对南非政府及其机构进行政府贷款、政府不拨基金援助赴南非的贸易使团或参与在南非的展览与交易会、禁止向南非出售石油、禁止与南非的一切军事合作等。

如果上述一系列措施仍达不到目的。英联邦被指定的几个国家的首脑或其代表将召开会议，讨论进一步措施。如果这样的话，“我们当中的一些”将考虑下列措施：禁止与南非的空中联系，禁止在南非进行新的投资或所获利润的再投资，禁止进口南非农产品，终止与南非的双重征税协定，终止政府援助在南非的投资和与南非的贸易，禁止在南非的一切政府采购，禁止与南非拥有多数股的公司订立政府合同，禁止促进到南非的旅游。 [6]

由于南非未能采取什么行动结束种族隔离政策，1986年8月英联邦七国（英国、巴哈马、澳大利亚、加拿大、印度、赞比亚、津巴布韦）首脑在伦敦举行会议，再次讨论对南非的经济制裁问题。会上英国与其他六国产生严重分歧，撒切尔夫人拒绝采取进一步措施反对南非，并由此受到印度总理拉吉夫·甘地、赞比亚总统卡翁达等的严厉批评。会议公报体现了英国与他国的分歧。其他六国达成一致意见对南非采取经济制裁措施。除1985年英联邦政府首脑会议公报中拟采取的措施外，还增加了其他内容，如禁止从南非进口铀、煤和钢铁，禁止给予南非一切新的银行贷款。在公报中，英国则宣布只将对在南非的投资实施自愿禁止，对促进到南非的旅游自愿禁止，接受和实施欧洲经济共同体作出的任何禁止从南非进口煤、钢铁、金币的决定。 [7]

在1987年温哥华英联邦首脑会议上，撒切尔夫人再一次孤立。英国反对对南非采取新的制裁措施和加强现有制裁措施。会议公报亦明确体现了英国与英联邦其他国家的分歧。英国拒绝有关南非的声明中的六点，其中包括拒绝承认制裁已有很大成效、拒绝同意对南非与国际金融体系的关系进行专家考察。 [8]

对南非的制裁问题也是1989年在吉隆坡召开的英联邦政府首脑会议英国与其他国家争论的焦点。其他国家要求加强对南非的制裁，英国反对。会议发表的公报要求继续对南非进行制裁，撒切尔夫人也在公报上签了字。但该公报发表半个小时后，撒切尔夫人在没有事先打招呼的情况下，又公布了英国自己的声明，阐述英国有关制裁南非的态度。这种在公报上签字后，又公开发表声明的做法是英国在英联邦政府首脑会议上前所未有的事情。英国的声明强调在南非已发生了“积极的变化”，南非需要“积极的帮助”，英联邦应该鼓励变化而不是进一步惩罚。 [9]

撒切尔夫人的这一举动受到进一步的批评。而对这些批评，撒切尔态度十分强硬。在一次访谈当中，她竟讲道“英国被攻击剥削殖民地。我有时想到他们非常幸运，是我们而不是其他人对他们进行了殖民。” [10]

从1971年到1991年这个阶段，英国加入了欧共体，与欧洲的关系日益密切，而与英联邦的关系有所松散。在英联邦政府首脑会议上，英国首相屡受攻击，相当孤立。80年代撒切尔夫人在英联邦政府首脑会议上的一系列活动被某些学者们称为“限制损失”。 [11] 从某种意义上讲，这两个词高度概括了这个阶段英国对英联邦的政策的特点。

撒切尔夫人执政期间坚持反对对南非种族主义政权进行全面的经济制裁，反复强调的理由是经济制裁将使南非许多黑人失去工作，给黑人带来贫困。 [12] 当然，实际上是为了英国的经济利益，英国与南非有着密切的贸易关系，不希望进行经济制裁而损害贸易上的好处。同时出于国际战略的考验，在冷战的背景下，英国希望南非种族主义政权成为反对共产主义势力的一个堡垒。

90年代初南非问题通过谈判逐渐得到解决。南部非洲种族主义政权的倒台对英国来讲，可以说在英联邦外交中减少了一个“包袱”，因而英国在英联邦中更容易扮演新的角色。80年代末90年代初世界局势也发生了巨大变化，美苏对抗的冷战宣告结束，苏联瓦解。这一变化也使英国有更多精力来经营英联邦事务。1991年英联邦政府首脑会议，通过了《哈拉雷宣言》。 [13] 这是英联邦的一个政治宣言，强调民主与人权的价值观，并要求英联邦成员国遵守这种价值观念。这个宣言在很大程度上体现了英国的政治价值观念。它标志着英联邦发展的一个重大变化。英联邦秘书长伊米卡·安耀库（Emeka Anyaoku）在其1997年的年度报告中亦称：“1991年的哈拉雷宣言对英联邦来说是一个转折点。它不亚于一个大胆的方案，这个方案是把冷战结束后世界中的英联邦转变成为一种促进民主与好统治的力量和一种更有效的促进可持续发展的工具。” [14]

我们把1991年英联邦首脑会议至布莱尔的工党政府时期视为英国英联邦政策发展变化的第四个阶段。这个阶段英国对英联邦的政策是加强英国在英联邦的活动，促进英国与英联邦其他国家的贸易和投资关系，并且更为注重强调“人权”、“民主”观念。

《哈拉雷宣言》的通过是一个重大标志，意味着英联邦这个组织可能因“民主” 、“人权”等方面的原因来干预某些成员国的内部事务，也意味着英国将在这方面扮演更活跃的角色。哈拉雷宣言的通过被英国舆论视为是梅杰取得的一个重大成功，《泰晤士报》认为是“把英国重新置于英联邦的中心”。这个宣言 “在极大程度上基于英国的草案”。《泰晤士报》还指出宣言接受了把经济援助与人权联系起来的原则。而英联邦国家接受英国“海外援助预算”12亿英镑中的80%。 [15] 这说明英国可利用其对外援助，在“人权”问题上来向英联邦发展中国家施加压力。

第一个受到干预的国家是尼日利亚。1995年在新西兰奥克兰召开的英联邦政府首脑会议上，尼日利亚受到大会的谴责，英国在大会上带头对尼日利亚进行攻击，要求中止尼日利亚成员资格。 [16] 由于尼日利亚政府对九名被认为与制造分裂和谋杀案件有关的犯罪份子执行了死刑，结果首脑会议以尼日利亚缺乏“人权”和“民主”为由中止其英联邦成员资格。同时受到警告的还有冈比亚和塞拉里昂。这两个国家由于政变建立起军政府。首脑会议要求尼日利亚恢复民主选举，否则将不恢复其英联邦成员资格。1997年10月爱丁堡英联邦政府首脑会议以尼日利亚没有尊重基本人权为由继续中止其成员资格。1999年上半年，尼日利亚进行了新的大选，当选总统于5月29日宣誓就职。英联邦部长级行动小组建议英联邦政府首脑于5月29日取消中止尼日利亚英联邦成员资格。

英国工党布莱尔政府对英联邦采取更为活跃的政策。1997年工党的竞选纲领写道：“英联邦给英国提供了独特的由历史、语言和法律制度连接起来的联系网络。工党保证在我们的对外关系中重新给予英联邦优先考虑。我们将抓住机遇增加贸易和经济合作，也将与我们的英联邦伙伴建立联盟以促进在联合国的改革和关于全球环境的共同行动。当1997年年底在爱丁堡主办政府首脑会议时，英国将有一个真正的机遇给英联邦提供领导。” [17]

工党政府上台10天，就由外交大臣罗宾·库克发表了一个《使命宣言》。宣言指出其全球对外政策战略目标之一就是“加强英联邦，促进其成员的繁荣和成员间的合作”。而在今后12个月中集中优先考虑的事情之一就是举办“一个多产的英联邦峰会，这个峰会将为其所有成员促进贸易、投资和好政府”。 [18]

1997年10月下旬，在爱丁堡召开的英联邦政府首脑会议发表了《促进共同繁荣：爱丁堡英联邦经济宣言》。这个宣言与1991年哈拉雷宣言相呼应，一个是政治性宣言，一个是经济性宣言。爱丁堡经济宣言反应了英国政府促进英联邦国家之间的贸易与投资的政策。英国利用自己发达国家的优势，积极促进贸易自由化，以进一步占有英联邦发展中国家的市场。但是英国要求贸易自由化的主张在一定程度上也受到与会发展中国家尤其是弱小国家的抵制，如它们拒绝了英国要求举行新一轮世界贸易谈判的要求。 [19] 爱丁堡宣言也部分反应了发展中国家的声音。如宣言指出，“并非所有国家平等地获得世界经济全球化的好处，许多国家受到边缘化的威胁。我们相信在极度贫困和不断增长的不平等的条件下，是不能获得世界和平、安全与社会稳定的。” [20]

       最新的一届英联邦政府首脑会议于1999年11月中旬在南非的德班举行。由于巴基斯坦今年10月发生军事政变，推翻了民选政府，英联邦中止了巴基斯坦成员资格。这次首脑会议宣布继续中止巴基斯坦成员资格，要求巴基斯坦恢复民主。英国政府希望通过“民主”与“人权”问题更多地干预英联邦发展中国家的内部了事务。伦敦的一个对外政策研究中心提出了一份报告，要求对那些没能遵守民主原则的英联邦国家采取更强硬的措施。这实际上意味着更积极地干涉一些英联邦国家的内部事务。《泰晤士报》指出，英国外交部长罗宾·库克支持这份报告，但英联邦秘书长伊米卡·安耀库在首脑会议对库克进行了“温和的斥责”，指出这份报告“在议事日程上没有地方”。 [21]

   

三

   

在考察英国英联邦政策发展变化的过程中，可以看到英国一直致力维护英联邦的存在，并试图通过英联邦这个组织来影响新生国家，扩大英国在国际格局中的影响。英联邦是由英帝国演变而来的。当殖民地民族独立运动力量强大，英国为了避免殖民地彻底与英国分离，创立了英联邦这个组织框架，把获得自治的殖民地或新生国家纳入其中。战后初年，丘吉尔曾提出“三环外交”的策略。这三环中的一环就是英联邦。英联邦是英国在国际事务中发挥影响的重要一环。对于致力把新生国家纳入英联邦，并利用英联邦来扩大英国的影响。英国英联邦大臣于1954年9月的一段话表达得再明确不过了。“让一些新兴领地成为完全的英联邦伙伴不管可能会如何地令人不舒服，我们非常清楚更聪明的做法是给予它们名义上平等的地位，并从一开始就通过那种标志英联邦成员之间关系的对有关对外政策的观点与信息的亲密交换来保证它们仍然处于我们的势力范围之内……一个由各大陆具有同样想法的、独立的、自由地联合起来的成员组成的联邦的存在是英国力量和威望的一种源泉。” [22]

       与此相联系的是，英国十分重视在英联邦中扮演领导角色。二战前英国在英联邦的领导地位是不言而喻的。战后随着英联邦成员国的增多，英国的领导地位逐渐受到挑战，但英国的明确目标是维持英国在英联邦的领导地位。英国首相麦克米伦在其回忆录中曾这样写道：“1958年当时，从旧殖民帝国向新的英联邦的转变，除了加纳之外，还只限于亚洲。但是那时就很明显，这个进程很快也将在非洲和地中海开始。换句话说，我们不久将碰到这样一种进退两难的局面：或者是允许殖民帝国的其余部分也追随同样的潮流，或者是设法用武力来维护旧的体制。如果我们采取前一种方针，而且看来也比较肯定会采取这一方针，那么，我们用什么办法才能希望在这样一个……数目众多的国家组成的集团里，维持真正的团结呢？当然，我们必须尽我们的力量使英联邦中属于英国血统的旧有成员国关心亚洲和非洲那些新加入英联邦的国家；但是，提供经济援助和政治领导这一主要任务必然会落在英国的肩上。无论如何是谈不上后退的，我们只能怀着信心和希望往前走下去。” [23]

       这里麦克米伦明确指出英国要在英联邦扮演政治领导的角色。在1965年英联邦秘书处成立前，英联邦政府首脑会议均在英国召开，英国拥有英联邦“固定的主席身份”。英国学者彼得·莱昂认为在1965年英国放弃了英联邦的领导地位。 [24] 随着新生国家的增多和力量的加强，英国在英联邦的地位相对下降，亦更难以扮演英联邦的领导角色。当在南部非洲问题上英国受到大多数英联邦国家谴责时，英国显得十分孤立。英联邦国家甚至撇开英国采取行动。在1986年英联邦小型峰会上，英国拒绝对南非进行制裁。印度总理拉吉夫·甘地当时这样讲道：“英国在英联邦再也不是领导者”。 [25] 当然由于历史的原因，加上英国发达国家的大国地位，英国一直是英联邦的中枢。英国历届政府不会放弃谋求在英联邦扮演领导角色。1997年工党的竞选纲领就强调英国要在英联邦起领导作用。

       值得注意的是，今天的英联邦拥有许许多多非政府组织机构，这些组织机构的活动中心往往是在英国，它们起着联系英国与其他英联邦国家的桥梁作用，是英联邦国家之间的重要纽带，也是英联邦得以生存发展的重大因素。这些组织机构的蓬勃发展是与英国政府的大力支持分不开的。

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